Стремление к заключению исторического соглашения о нормализации отношений между Государством Израиль и Королевством Саудовская Аравия представляет собой одно из самых амбициозных дипломатических начинаний в современной истории Ближнего Востока. Эта «большая сделка» является не просто двусторонней договоренностью, а трехсторонней структурой, предполагающей значительные обязательства со стороны правительства Соединенных Штатов. В своей основе сделка требует от исполнительной ветви власти США получения законодательного одобрения договора о взаимной обороне, соглашения о сотрудничестве в области мирного атома и продажи передовой военной техники. Эти компоненты сталкиваются с тщательным и зачастую скептическим процессом рассмотрения в Конгрессе США, где различные политические фракции отдают приоритет разным вопросам национальной безопасности и этическим соображениям. Понимание этих законодательных препятствий необходимо для оценки возможности и сроков региональной интеграции.
Успех процесса нормализации во многом зависит от способности администрации Байдена или последующих администраций ориентироваться на поляризованном Капитолийском холме. Несмотря на широкую двухпартийную поддержку расширения Соглашений Авраама, конкретная «цена», запрашиваемая Эр-Риядом, вызвала значительные трения среди законодателей. Перед сенаторами и членами Палаты представителей стоит задача сбалансировать стратегическую выгоду саудовско-израильского альянса с давними опасениями относительно региональной стабильности и нераспространения. Кроме того, внутренняя политика законодательной ветви власти США означает, что любой всеобъемлющий пакет мер будет подвергнут тщательному изучению в таких комитетах, как комитеты по иностранным делам и по делам вооруженных сил. Без четкого консенсуса путь к подписанию и ратификации договора остается сопряженным с процедурными и политическими препятствиями.
Контекст: Эволюция американо-саудовских отношений
Отношения между Вашингтоном и Эр-Риядом исторически основывались на парадигме «нефть в обмен на безопасность», сложившейся в середине XX века. Однако за последнее десятилетие это партнерство подверглось беспрецедентному испытанию из-за изменений на мировых энергетических рынках и конкретных геополитических событий. Убийство журналиста Джамаля Хашогги в 2018 году стало переломным моментом, заставившим многих членов Конгресса призвать к фундаментальной «перекалибровке» связей с Королевством. Эти настроения еще больше обострились из-за затяжного конфликта в Йемене, где операции под руководством Саудовской Аравии вызвали резкую критику в связи с жертвами среди гражданского населения и использованием боеприпасов американского производства. Как следствие, любое новое соглашение с участием Королевства теперь должно преодолеть наследие недоверия, которое сохраняется среди значительного блока американских законодателей.
Исторически продажи оружия Саудовской Аравии осуществлялись при сравнительно небольшом общественном противодействии, но в последние годы Конгресс неоднократно пытался заблокировать конкретные поставки. В 2019 году администрация Трампа была вынуждена прибегнуть к чрезвычайным полномочиям, чтобы обойти запреты Конгресса на пакет вооружений стоимостью 8 миллиардов долларов — шаг, который только укрепил решимость законодателей усилить надзор. В результате нынешние переговоры о нормализации проходят на фоне возросшей активности Конгресса. Законодатели больше не готовы предоставлять исполнительной власти «карт-бланш», особенно когда запросы касаются истребителей пятого поколения и других чувствительных технологий. Этот исторический контекст дает необходимую призму, через которую следует рассматривать нынешние дебаты по вопросам ядерной энергии и оборонных обязательств.
Соглашение 123 и ядерное нераспространение
Одним из самых спорных элементов предлагаемой сделки является «Соглашение 123», названное в честь раздела 123 Закона США об атомной энергии 1954 года. Этот закон устанавливает правовую основу для сотрудничества США с иностранными партнерами в области мирного использования ядерной энергии. Для Саудовской Аравии создание национальной программы ядерной энергетики является ключевым компонентом стратегии экономической диверсификации «Видение 2030». Однако Эр-Рияд сопротивляется так называемому «золотому стандарту» — положению предыдущих соглашений (например, с ОАЭ), которое запрещает обогащение урана внутри страны или переработку отработанного топлива. Многие в Конгрессе опасаются, что разрешение Саудовской Аравии самостоятельно обогащать уран на своей территории может открыть путь к программе создания ядерного оружия, что потенциально спровоцирует региональную гонку вооружений.
Дебаты по поводу Соглашения 123 еще больше осложняются публичными заявлениями саудовского руководства в отношении региональных соперников. Наследный принц Мухаммед бин Салман прямо заявил, что если Иран создаст ядерное оружие, Саудовская Аравия будет вынуждена последовать его примеру в целях собственной безопасности. Эта риторика встревожила сторонников нераспространения по обе стороны баррикад, которые утверждают, что любая ядерная сделка должна включать «Дополнительный протокол» Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ), позволяющий проводить интрузивные инспекции. Согласно анализу Вашингтонского института, хотя ядерное соглашение строго не требует утвердительного голосования для вступления в силу, Конгресс может заблокировать его с помощью совместной резолюции о неодобрении. Это гарантирует, что технические детали саудовской ядерной программы останутся центральным пунктом законодательных споров.
Ключевые факты: Механизмы парламентского надзора
- Закон о контроле над экспортом оружия (AECA) дает Конгрессу право рассматривать и потенциально блокировать крупные продажи оружия посредством совместных резолюций.
- Официальный договор о взаимной обороне требует для ратификации большинства в две трети голосов в Сенате США, что является высокой планкой в условиях разделенного правительства.
- Раздел 123 Закона об атомной энергии требует, чтобы президент представил соглашение о сотрудничестве в Конгресс на непрерывную сессию продолжительностью 90 дней.
- Политика «Качественного военного превосходства» (QME) обязывает США гарантировать, что любая продажа оружия арабским странам не поставит под угрозу военное превосходство Израиля.
- Законодательные «задержки» (holds) со стороны председателей комитетов могут на неопределенный срок отсрочить уведомление о продаже оружия, даже если они в конечном итоге не приведут к полной блокировке.
Анализ: Политические ставки и двухпартийные препятствия
Политический расчет для саудовско-израильской сделки уникален, поскольку он заставляет пересмотреть традиционные партийные приоритеты. Для многих демократов основным препятствием является ситуация с правами человека в Саудовской Аравии и нежелание выглядеть так, будто они вознаграждают автократический режим оборонным договором. Эти члены Конгресса часто требуют значительных уступок по палестинскому вопросу в качестве условия своей поддержки, стремясь к надежному пути к решению на основе сосуществования двух государств. Напротив, некоторые республиканцы с опаской относятся к ядерным положениям, опасаясь, что «смягченное» Соглашение 123 подорвет американские усилия по нераспространению во всем мире. Эти внутренние разногласия означают, что Белый дом должен создать сложную коалицию поддержки, которая одновременно учитывала бы как этические проблемы, так и вопросы безопасности.
Несмотря на эти вызовы, стратегическая логика сделки остается мощным стимулом для многих в Вашингтоне. Сторонники утверждают, что включение Саудовской Аравии в официальную архитектуру безопасности вместе с Израилем и США является наиболее эффективным способом противодействия иранскому экспансионизму и ограничения китайского влияния в регионе. Еврейская виртуальная библиотека отмечает, что, хотя внутренние препятствия высоки, потенциал «исторического прорыва» часто побуждает законодателей искать компромисс. Законодательная стратегия, скорее всего, предполагает «объединение» спорных пунктов с более популярными мерами, такими как расширение сотрудничества в области борьбы с терроризмом и региональной инфраструктуры. В конечном счете, способность Конгресса США достичь консенсуса определит, станет ли видение «Нового Ближнего Востока» реальностью или останется дипломатическим стремлением.
Заключение: Значение для Израиля и региона
Для Государства Израиль преодоление препятствий в Конгрессе США является необходимым условием для достижения его самой значимой дипломатической цели со времен мирного договора с Египтом 1979 года. Сделка с Саудовской Аравией не только нормализовала бы отношения с хранителем святынь ислама, но и создала бы единый фронт против общих угроз. Однако Израиль также должен ориентироваться в сложностях сохранения своего качественного военного превосходства (QME), в то время как Саудовская Аравия стремится получить более современную американскую технику, такую как истребители F-35. Ставки огромны, так как исход этих законодательных дебатов определит архитектуру безопасности Ближнего Востока на ближайшие десятилетия. Израиль продолжает тесно сотрудничать со своими союзниками в Вашингтоне, чтобы гарантировать, что любое окончательное соглашение укрепит как его национальную безопасность, так и его положение в международном сообществе.